Idéerna och förhoppningarna om vad biståndshandläggarna ska göra har varit många. I yrkesrollen finns uppenbara motsättningar mellan att agera grindvakt och ta hänsyn till snäva budgetramar och att bedöma de äldres behov och vara socialarbetare. Det skriver Pär Schön, fil dr i socialt arbete och utredare vid Stiftelsen Äldrecentrum, i en artikel i Äldre i Centrum.
Yrket som specialiserade biståndshandläggare är nästan årsbarn med Ädelreformen. Här ges en översiktlig bild av hur det från början var tänkt, hur det sedan blev samt några tänkbara framtida utvecklingsscenarier.
Det har funnits flera motiv för att införa biståndshandläggare inom äldreomsorgen. Motiven har dock varierat över tid och är i vissa fall motstridiga. Från 1990-talet och framåt har utvecklingen inom äldreomsorgen allt mer kommit att präglas av idéer från New Public Management-skolan, med ett ökande inslag av ekonomi- och marknadsorientering. Många kommuner valde att införa den så kallade beställar- och utförarmodellen, vilket innebar en tudelning av den tidigare hemtjänstassistentrollen. Två nya yrkeskategorier uppstod – biståndshandläggare som svarar för myndighetsutövningen (beställare) och enhetschefer (utförare).
 |
| Pär Schön |
De kommuner som var tidigt ute med att separera beställning från utförande gjorde det främst som ett led i att möjliggöra konkurrensutsättning av kommunala verksamheter. Därför var det nödvändigt att införa renodlade biståndshandläggare som stod neutrala mot dem som skulle utföra insatserna. Den tidigare hemtjänstassistentrollen ansågs inte längre juridiskt gångbar.
Ett annat viktigt motiv till att specialisera biståndshandläggningen var att förbättra rättssäkerheten för de äldre. Renodlade biståndshandläggare antogs leda till ökad professionalitet vilket i sin tur förmodades leda till ökad rättssäkerhet och effektivitet.
Det fanns olika uppfattningar om vilken funktion biståndshandläggarna skulle ha. Från vissa håll menade man att handläggarna endast skulle utgå från socialtjänstlagen och de äldres behov, och inte ta hänsyn till kommunens ekonomiska förutsättningar och personaltillgång vid bedömningarna. Tongångarna var bland annat att biståndshandläggarna skulle stå på de äldres sida och vara deras kurator och språkrör.
Från andra håll menade man att biståndshandläggarna skulle ha budgetansvar och att de från sin centrala position i organisationen skulle kunna bevilja insatser som kombinerade låga kostnader för kommunen med att det blev bra för den äldre.
Idéerna och förhoppningarna om vad biståndshandläggarna skulle göra var många. De fick snabbt en central funktion inom äldreomsorgen. De är också en yrkesgrupp som har fått mycket uppmärksamhet genom åren, framförallt på grund av att de fattar beslut som kan bli mycket kostnadskrävande för kommunen.
Av forskningen om biståndshandläggning framgår att handläggarnas yrkesroll är fylld av motsättningar. De förväntas bland annat vara myndighetsutövare, socialarbetare, administratörer, informatörer, grindvakter, konsumentupplysare, kvalitetsuppföljare och samverkanspartner gentemot andra organisationer. Det finns uppenbara motsättningar mellan att agera grindvakt och ta hänsyn till snäva budgetramar och att bedöma de äldres behov och vara socialarbetare.
Biståndshandläggarna har fått erfara hur begreppen skälig levnadsnivå och behov har förändrats över tid. Resurserna har inte följt med de ökande behoven och handläggarna har fått hantera biståndet inom kommunens ekonomiska ramar. Det konfliktfyllda arbetet att med begränsade resurser leva upp till högt uppställda ambitioner och mål har lett till att biståndshandläggarna blivit en ifrågasatt och kritiserad yrkesgrupp.
Flera studier pekar på att biståndshandläggningen har blivit mer formaliserad och att administrationen har ökat. De administrativa stödfunktionerna beskrivs som otillräckliga. Fokus i arbetet har allt mer hamnat på ”handläggning” på bekostnad av socialarbetarens insatser såsom information, rådgivning och vägledning till de äldre. Besluten baseras ofta på kommunernas egna ”insatskataloger” och riktlinjer, som sällan är politiskt beslutade och offentliga, istället för på utredningar om vilka behov och önskemål de äldre egentligen har.
Biståndshandläggarnas arbetsbelastning är mycket hög och antalet klienter är många. År 2009 hade en handläggare inom äldreomsorgen i Stockholms stad i genomsnitt 140 klienter, vilket kan jämföras med 70 inom funktionshinder och 50 inom socialpsykiatrin. En konsekvens av den höga arbetsbelastningen är att uppföljningar av beslut har blivit en eftersatt del av arbetet.
Flera studier visar att biståndshandläggarna på många håll har specialiserats mot begränsade områden som till exempel vårdplaneringar, utskrivningar, demenssjukdom, särskilt boende och hemtjänst. En annan trend är så kallad ”teambaserad” eller ”ärendelös” organisering. Handläggarna delas in i geografiska områden med arbetsgrupper som ansvarar för de boende i området. Det innebär att de äldre inte har en specifik handläggare, utan de får vända sig till en arbetsgrupp.
Under senare år har allt fler kommuner infört valfrihet inom äldreomsorgen. Kundvalet upptar mycket tid för handläggarna som förväntas vara ”konsumentvägledare” och ge adekvat och jämförbar information om de olika utförarna.
Utifrån den hittillsvarande utvecklingen är det naturligtvis svårt att förutse vilken riktning biståndshandläggningen kommer ta i framtiden.
En politisk vilja är att på olika sätt söka minska myndighetsutövningen och byråkratin, framförallt när det gäller serviceinsatser. Flera kommuner har infört, eller planerar att införa någon form av förenklad biståndshandläggning. Ofta får den äldre själv bestämma vad som ska utföras inom en viss tidsram. De erfarenheter som har gjorts visar att detta frigör tid, tid som kan ägnas åt uppföljning av mer omsorgskrävande klienter. Detta ligger i linje både med vad de äldre själva önskar och ändringen i socialtjänstlagen som trädde i kraft 2011 och betonar den äldres inflytande över hjälpen (5 kap. 5 §). Att helt avskaffa biståndshandläggningen, som vissa kommuner haft planer på, förefaller vara högst osannolikt.
En motsatt utveckling är ökad detaljreglering och kontroll. En del kommuner har infört digitala system för att styra och kontrollera att vårdbiträdet utför exakt det (innehåll och tid) som står i beslutet. Socialstyrelsens förslag till nya föreskrifter om bemanning i särskilda boenden pekar i samma riktning. Där erinras om att det även vid beslut om särskilt boende krävs ett särskilt beslut om hemtjänstinsatser. För närvarande fattas i drygt 80 procent av fallen ett rambeslut utan att i detalj precisera vilka insatser som ska utföras.
I kölvattnet av debatten om den senaste tidens vårdskandaler och vinster i omsorgen hörs allt fler röster som kräver ökad kontroll och kvalitetsuppföljning. Det visar på vikten av att biståndshandläggarna får förutsättningar att följa upp de äldres stöd och hjälp.
Det är hög tid att tydliggöra och bestämma vilken roll och funktion biståndshandläggarna ska ha i framtiden. Ska de bli det de en gång var tänkta att vara – äldreomsorgens socialarbetare och de äldres kurator – eller ska de fortsätta att vara äldreomsorgens grindvakter och administratörer?
Referenser
Blomberg, S. (2004). Specialiserad biståndshandläggning inom den kommunala äldreomsorgen. Genomförandet av en organisationsform och dess praktik. (Akad. avh.) Lunds universitet, institutionen för socialt arbete.
Lindelöf, M. & Rönnbäck, E. (2004). Att fördela bistånd. Om handläggningsprocessen inom äldreomsorgen. (Akad. avh.) Umeå universitet, institutionen för socialt arbete.
Norman, E. & Schön, P. (2005). Biståndshand-läggare – ett (o)möjligt uppdrag. En översikt av aktuell forskning om biståndshandläggarnas yrkesroll och organisering. Rapport 2005:4. Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldre-centrum.
Norman, E. (2010). Biståndshandläggare
– att vakta pengar eller bedöma äldres behov. Dialogseminarier med biståndshandläggare och deras chefer i Stockholms stad. Rapport 2010:13. Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.